本报记者 周潇枭 北京报道

2017年地方债发行收官。财政部1月17日发布数据显示，2017年全国发行地方政府债券约4.36万亿元。其中，新增债券1.59万亿元，置换债券2.77万亿元。

经过三年密集置换，地方政府置换债券已累计发行10.85万亿元。这助推地方政府债券一跃成为全市场存量规模最大的债券品种，截至2017年底，地方政府债券存量规模达到14.74万亿元。

按照财政部“三年左右置换完成”的部署，存量置换窗口期到2018年8月份。1月17日，财政部发布最新地方债余额，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额共计16.47万亿元，其中约14.74万亿为政府债券，还有约1.73万亿元为非政府债券形式存量政府债务。

这意味着，2018年还有1.73万亿元存量债务有待置换成地方政府债券。相关地方政府工作人员表示，越到后面，置换难度越大。不过，2017年的形势在变化，2016年难以置换的未到期城投债，在2017年部分已实现提前置换。

第一大债券品种

2017年4.36万亿的地方债发行规模，相较2016年超6万亿的规模，缩减了约28%。这主要由于置换债券发行规模大幅减少，2016年置换债券发行规模将近5万亿元，2017年只发行约2.8万亿元。

在2017年7月举行的财政部2017年上半年数据发布会上，财政部国库司巡视员娄洪曾表示，经过前两年置换债券大规模发行后，2017年及以后年度剩余的地方政府未置换存量债务将大量减少。

但这丝毫不影响地方债的“江湖地位”。wind资讯最新数据显示，截至1月17日，地方政府债券存量规模已达到14.74万亿元，超过国债（13.45万亿元）、政策银行债（13.24万亿元）、同业存单（7.85万亿元）等，成为债券市场第一大债券品种，占全部存量规模比重为19.84%。

近年来，随着积极财政政策力度的加大，地方政府新增债券规模在不断增加。2014、2015、2016、2017年经全国人大审批通过的地方新增债券规模分别为4000亿元、6000亿元、1.18万亿元、1.63万亿元。

不过，置换债券发行规模要更大。2015年1月1日，正式生效的新预算法明确指出，地方政府负债唯一合法的形式为地方政府债券。经全国人大审议通过，截至2014年末地方政府债务余额确定为15.4万亿元，其中90%以上是通过非政府债券方式举借。

这部分非债券存量债务，按照财政部部署，要在三年左右的时间内完成全部置换，超过既定时间窗口，原来通过城投公司等主体举借的债务将不被纳入地方政府债务范畴。

2015年置换债券开始发行，当年分三批下达了3.2万亿置换额度。2016年置换工作进一步提速，地方政府置换债券发行规模达到4.88万亿元。2017年置换规模为2.77万亿元，2018年还剩下约1.73万亿元待置换。

提前置换案例增多

随着置换工作的推进，置换难度加大是共识。为此，财政部在2017年年初就部署各地要做好置换工作。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚曾对21世纪经济报道记者表示，置换债最大的问题在于，剩下待置换的贷款、债券等，还没有到期，之前借款成本较高，债权人是否愿意提前置换还要具体再谈。

1月17日，东部某省债务办相关负责人对21世纪经济报道记者表示，2017年他们已经对部分未到期存量债务，进行了提前置换。提前置换需要做工作，需要公开发函，找债权人开会表决，同意的话才能实现提前置换，是纯市场行为。

2016年曾有两起纳入地方存量债务的城投债，提前置换未果。不过，2017年的形势发生明显变化。截至2017年三季度末，已有67只城投债券公告提前偿付议案，其中56只选择按估值提前偿付，10只选择按面值提前偿付。

中债资信公用事业一部分析师邵威对21世纪经济报道记者表示，2016年难以提前置换，比如100元面值的城投债，2016年市价可能达到108元，提前置换的价格究竟是100元还是108元——主要分歧在于两者价格差异较大。2017年债券价格普遍下跌，使得票面价格和市场价格差距缩小。

邵威表示，除了估值问题，再投资收益率低也是重要原因，即原城投债票息较高，投资人拿到置换资金后再配置到同资质的新发行城投债收益率较低，这一问题随着2017年债券市场整体收益率上行得到一定缓解。从2017年实际提前置换情况来看，基本以市价提前置换，一般比100元的面值高些，债权人并不吃亏（除非在高点买入）。

2018年置换压力不大？

上述东部省份债务办负责人表示，越到后面，置换难度越大。不过，他们2018年置换压力不大，因为该省大部分存量债务已经实现置换。虽然2017年地方债发行利率在不断上升，但预计2018年发行利率会趋于稳定，不会继续上行。

经过三年置换，政府债券在全部地方债务余额中占比稳步上升，到2017年底占比接近90%。2018年，置换进入收官阶段，全国尚有1.73万亿存量债务待置换。业内分析认为，这部分非政府债券形式的存量债务，可能包括未到期的城投债、长期贷款等。

邵威表示，公开债务之外，2018年剩下待置换的存量债务，可能还有部分长期贷款。因为认定2014年地方存量债务时，城投公司作为借债主体的比重不到40%，其他借债主体有部分长期贷款。如果是长期贷款，债权人集中为银行等机构，这种置换难度相对较低。

某券商固收分析师对21世纪经济报道记者表示，2018年的1.73万亿存量债务中，有些可能最终不会置换成政府债券，比如有些市场价格和票面价格差距很大的城投债，要提前置换是比较困难的。